El 7 de diciembre pasado el órgano de Control del Comité de Basilea consagró el paquete de reformas conocido como Basilea III1. Este paquete es el resultado de una revisión estratégica de los estándares internacionales de regulación bancaria que encaró el Comité como respuesta a la crisis financiera internacional. ¿Cuáles fueron los aspectos estratégicos más importantes de esa reforma? ¿Podemos esperar estabilidad en estas normas? ¿Habrá un Basilea IV? ¿Cómo está Argentina? ¿Qué desafíos enfrentan los bancos dadas las transformaciones en el ambiente en que operan (tasas de interés, cambios tecnológicos, etc.)? Comentaremos estos temas en varias entregas. En esta primera, describimos el contexto y aspectos del funcionamiento de los estándares internacionales.
La oleada de reformas post-crisis
La crisis financiera global 2008-09 (CFG) tuvo consecuencias económicas, sociales y políticas de gran magnitud, incluyendo el apoyo a los bancos por parte de los bancos centrales en montos nunca vistos2. El Grupo de los 20 (G20)3 se erigió en el foro multilateral encargado de coordinar las políticas internacionales que surgieron como respuesta a la CFG, entre ellas las tendientes a reducir la probabilidad de ocurrencia de una nueva crisis. Los jefes de estado de este Grupo se reunieron en 2008 en la cumbre de Washington y consensuaron los lineamientos de una reforma profunda del sistema financiero global4. Poco después, se estableció el FSB (Financial Stability Board, Consejo de Estabilidad Financiera)5, como coordinador de las decisiones en el área de regulación y supervisión financiera tomadas por las instituciones nacionales e internacionales que definen estándares. Un cambio importante fue la incorporación de economías emergentes a estos foros, que hasta el momento eran principalmente manejados por los miembros del G76. Así, en el FSB participan economías avanzadas y emergentes cuyos indicadores económicos y sociales abarcan un amplio espectro. La cooperación internacional con amplia representación es crucial en esta materia para asegurar tanto la eficacia de las propuestas y un “campo de juego” más parejo para los participantes de distintas jurisdicciones, así como para evitar efectos indeseados. Además, la cooperación internacional promueve el aprendizaje entre pares de aspectos prácticos.
Las definiciones del G20 incluyeron compromisos precisos referidos a la regulación de los mercados financieros (además de políticas macroeconómicas y reformas de las instituciones financieras internacionales) y fijaron plazos estrictos para su cumplimiento.
En materia de regulación bancaria, el objetivo primordial de la agenda del G20 ha sido evitar una nueva crisis financiera global y asegurar que los gobiernos (y los individuos como contribuyentes) no tengan que rescatar nuevamente al sector financiero. Si bien no se desecha la posibilidad de dar apoyos a entidades con problemas de liquidez, ni se eliminan los seguros de depósito con fondeo público, se trata de que los bancos descansen en sus propios fondos de manera mucho más extensa, de tal manera de aumentar las probabilidades de que eviten o absorban una crisis financiera severa sin asistencia pública y con menos costos para la economía real. Observando el paquete de reformas, se ve claramente que se ha pensado en instrumentos que corrijan los problemas que la CFG develó y recojan las lecciones que dejó ese episodio tan severo. Así, además de desalentar los riesgos excesivos y contener el fraude, se busca limitar los agujeros negros regulatorios que permiten el arbitraje, transparentar los riesgos, disminuir la prociclicidad de la regulación (la tendencia de la regulación a hacerse más exigente en la fase negativa del ciclo económico), proteger al inversor y alinear los incentivos de quienes toman decisiones.
Una serie de estas reformas vinculadas al sector financiero recayeron en el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS por Basel Committee on Banking Supervision) y se dieron en llamar Basilea III. Antes de pasar a comentarlas (en una próxima entrega), vale la pena recalcar que Basilea III es un componente importante de las reformas post-crisis, pero no el único.
Por ejemplo, el FSB impulsó reformas sobre los regímenes de remuneración7, la OECD y la Comisión Europea emitieron principios sobre gobierno societario, referidos a las empresas y las instituciones financieras, respectivamente. La Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO, por sus siglas en inglés) emitió una serie de principios tendientes a asegurar mercados de activos financieros justos, eficientes y transparentes, proteger al inversor y reducir riesgos sistémicos8. IOSCO y el Comité de Sistemas de Pago y Liquidación (CPSS, por sus siglas en inglés) publicaron principios para la infraestructura de mercados financieros que afectan sistemas de liquidación, clearing y pagos9. En diferentes niveles se alentó el uso de contrapartes centrales de liquidación de operaciones. Se han incrementado los cargos por conducta indebida, la lucha contra el lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo10 y las ventas engañosas (mis-selling) y elevado las penalidades aplicadas a incumplimientos. Se introdujeron reformas orientadas a aumentar el perímetro regulatorio, como provisiones sobre hedge funds, agencias calificadoras de riesgo y mercados de derivados, medidas en contra de los paraísos fiscales y jurisdicciones no cooperativas; se crearon colegios de supervisores para monitorear las instituciones financieras sistémicamente importantes, grupos de gestión de crisis y de estabilidad transfronteriza y se diseñaron regulaciones tendientes a disminuir la prociclicidad. El BCBS y la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos (IADI, por sus siglas en inglés) publicaron los Principios para Sistemas de Seguro de Depósitos Efectivos11. Se revalorizaron las normas de resolución y saneamiento de entidades financieras. El Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB, por sus siglas en inglés) publicó una revisión profunda de los estándares internacionales de reporte financiero12 y el Consejo de Normas Internacionales de Auditoría y Aseguramiento (IAASB, por sus siglas en inglés) estándares internacionales de auditoría13. La Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS, por sus siglas en inglés) publicó una revisión a los Principios de Supervisión de Seguros14. El Banco Mundial, junto con una comisión de las Naciones Unidas y el FMI publicaron un consenso de buenas prácticas sobre regímenes de insolvencia y relaciones acreedor/deudor15. En conjunto, una plétora de modificaciones que algunos han considerado una de las agendas más complejas de la historia16. Para controlar la aplicación de estos estándares, además, se impulsaron procesos de revisión de pares (FSB, IOSCO, BCBS), que complementan el programa de Evaluación del Sistema Financiero (FSAP) establecido conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial en 199917.
A nivel regional y nacional, estos cambios se acompañaron por novedades importantes, algunas estructurales. Por ejemplo, hubo propuestas de gravámenes locales o internacionales sobre la actividad financiera. La Unión Europea creó la Unión Bancaria y el supervisor único. En EEUU se dictó una amplia reforma de los mercados financieros y sus supervisores, a través de la Dodd-Frank Act18. Esta ley, así como la legislación del gobierno británico19, exigirán la segregación de las actividades de inversión y comerciales en los bancos grandes.
El funcionamiento del BCBS y la regulación indicativa
En ese entorno, al BCBS le tocó cumplir un papel fundamental en su calidad de regulador bancario internacional más importante20. Así, Basilea III es un paquete de nuevas normas en cumplimiento a los lineamientos del G20, cuyo diseño debía estar definido para finales de 2010. Luego de esa fecha, se pasó a finalizar aspectos no esenciales de las propuestas, que son los que fueron aprobados hace pocos días, dando comienzo a una etapa de monitoreo. Mientras que algunas reglas ya se están aplicando, las últimas modificaciones entrarán en vigencia en forma progresiva desde 2022 hasta 202721.
Los estándares internacionales del BCBS surgen por consenso22, lo cual implica la participación de las 28 jurisdicciones miembros del BCBS, entre ellos Argentina, y algunos “observadores”23. El producto más importante del BCBS son los “Acuerdos de Basilea”24. La obligatoriedad de los estándares del BCBS se establece para los bancos internacionalmente activos a nivel consolidado (a nivel de casa matriz). Son estándares con carácter de “soft law”, o derecho indicativo (en comparación con otras áreas donde los tratados tienen fuerza legal). A pesar de ello, la influencia de las reglas del BCBS, su valoración como buenas prácticas y los altos costos de reputación por apartarse de ellas han llevado a que estas normas se apliquen en más de 100 jurisdicciones, incluyendo entidades que no son activas internacionalmente y subsidiarias o sucursales de bancos globales. Las autoridades de cada jurisdicción aplican los estándares del BCBS adaptándolos a sus esquemas legales y su cultura de regulación y supervisión. En casos como la UE, se dictan previamente normas a nivel regional.
En próximas entradas comentaremos las características más importantes de los estándares de Basilea (en particular Basilea III, que se acaba de cerrar), su potencial impacto, la fase de monitoreo que comienza ahora y algunos elementos que contribuyen a formar una expectativa respecto de futuros desarrollos en estos temas. También comentaremos el alto cumplimiento de Argentina y los desafíos que se plantean.
Verónica Balzarotti
1“Basel III: Finalising post-crisis reforms”.
2Se ha escrito mucho sobre este punto. Ver, por ejemplo, Reinhart, Carmen M., and Kenneth S. Rogoff. 2009. “The Aftermath of Financial Crises.” American Economic Review,99(2): 466-72.
3El G20 se compone de Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Francia, Alemania, India, Indonesia, Italia, Japón, México, República de Corea, Rusia, Arabia Saudita, Sudáfrica, Turquía, el Reino Unido, los Estados Unidos y la Unión Europea (UE).
4Ver más detalles en el Ideas de Peso.
5Más detalles en la página web del FSB.
6El G7 está formado por un grupo de países industrializados que son Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido.
7“FSF Principles for Sound Compensation Practices”, (abr. 2009).
8“Objectives and Principles of Securities Regulation” (jun. 2010), IOSCO.
9“Principles for financial Market Infrastructures” (abr. 2012), CPSS/ IOSCO.
10“Recommendations on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism and Proliferation” (feb. 2012), FATF.
11“Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems” (nov. 2014) BCBS/IADI.
12“International Financial Reporting Standards”, IASB.
13“International Standards on Auditing”, IAASB.
14“Insurance Supervisory Principles” (oct. 2011 revisado en oct .2013), IAIS.
15“Principles for Effective Insolvency and Creditor Rights”, Banco Mundial.
16Además, en muchos casos estas reformas tienen impactos impositivos.
17Véase la página del FSAP del FMI.
18“Dodd-Frank. Wall Street Reform and Consumer Protection Act”.
19“Financial Services and Markets Act 2000 (Ring-fenced Bodies and Core Activities) Order 2014”.
20El BCBS es uno de los foros regulatorios más antiguos (se estableció en 1974) y más consolidado. El BCBS emite principios, guías, compendios de buenas prácticas y estándares que establecen reglas y definiciones. Sus órganos internos se componen del Grupo de Presidentes y Superintendentes (GHOS por Governors and Heads of Supervision, órgano de control), el Presidente, el Secretario General, el Secretariado y una serie de grupos de trabajo y equipos de tareas, conformados por expertos que desarrollan estudios y propuestas referidos a los temas de sus respectivos mandatos. Véase el siguiente enlace.
21“High-level summary of Basel III Reforms”, (dic. 2017), BCBS.
22Ver estatutos del BCBS.
23Chile, Malasia, Emiratos Árabes Unidos, el Banco de Pagos Internacionales, la autoridad Bancaria Europea, la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional y el Grupo Consultivo de Basilea. Véase el siguiente enlace.
24También son fundamentales los “Core Principles for Effective Banking Supervision” (2012), BCBS.